وضعیت دوگانه مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی موجب ابهام در تلقی آن‌ها به عنوان واحد دولتی یا غیردولتی شده است (قرار گرفتن در میانه اشخاص حقوقی دولتی و خصوصی) مؤسسات مذکور که در سال‌های پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایجاد و در سال ۱۳۶۶ با تصویب قانون محاسبات عمومی کشور، رسماً مورد شناسایی قانون‌گذار قرار گرفتند، از این جهات مشابه دستگاه‌های دولتی هستند: نحوه ایجاد (با مصوبه مجلس شورای اسلامی)، کارکرد (انجام وظایف و خدمات عمومی)، برخورداری از برخی اقتدارات مربوط به قدرت عمومی و بعضاً وابستگی به برخی از دستگاه‌های دولتی مثل وزارتخانه‌ها یا مقام رهبری. جهتی که مؤسسات مذکور را از دستگاه‌های دولتی متمایز می‌کند، شرط تأمین بیش از ۵۰ درصد بودجه آن‌ها از محل منابع غیردولتی است؛ شرطی که پایش آن در عمل با ابهاماتی مواجه است. البته در برخی قوانین (همچون قانون محاسبات عمومی متناسب با این وضعیت ویژگی خاص مالی) احکام خاصی در مورد این قبیل نهادها وضع شده است؛ امری که در سایر قوانین و مقررات کمتر مورد توجه قرار گرفته است. مؤسسات عمومی غیردولتی نه وضعیت کاملاً مشابهی با اشخاص حقوقی حقوق خصوصی (همچون شرکت‌های تجاری، انجمن‌ها و ...) دارند و نه با معیارها و مؤلفه‌های قانونی تشکیل دهنده دستگاه‌های دولتی انطباق کامل دارند. در واقع، مؤلفه‌های قانونی تشکیل دهنده مؤسسات عمومی غیردولتی، ترکیبی از مؤلفه‌ها و معیارهای تشکیل دهنده دستگاه‌های دولتی و اشخاص حقوقی حقوق خصوصی است. این وضعیت آن‌ها را در میانه نهادهای مذکور قرار داده است؛ اما با بررسی مقررات قانونی، اشخاص حقوقی در دو دسته قرار می‌گیرند: اشخاص دولتی (وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی) و اشخاص غیردولتی (شامل بخش خصوصی، بخش تعاونی و بخش عمومی غیردولتی).

تشخیص قوانین و مقررات حاکم بر مؤسسات مذکور در مواردی که به صراحت از آن‌ها نام برده می‌شود یا از تعابیری استفاده می‌شود که شامل آن‌ها نیز می‌شود (مانند کلیه دستگاه‌هایی که به نحوی از انحا تحت نظارت دولت قرار دارند یا از کمک‌های دولتی با بودجه عمومی دولت استفاده می‌کنند)، با مشکلی مواجه نیست. در مورد قید اخیر استفاده از کمک یا بودجه دولت در خصوص مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی که به طور مستمر از منابع مذکور استفاده می‌کنند، مشکلی وجود ندارد؛ اما ابهام در مورد آن دسته از مؤسسات عمومی غیردولتی مطرح می‌شود که اساساً از کمک دولت استفاده نمی‌کنند یا در سنوات مختلف حسب مورد از کمک دولت استفاده می‌کنند. همچنین باید اذعان داشت که در مقام وضع، همچنان این سؤال برای قانون‌گذار یا مقررات گذار وجود دارد که احکام مربوط به دستگاه‌های دولتی تا چه حدودی باید شامل مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی نیز شود؟ بر این اساس، ابهام در ماهیت مؤسسات عمومی غیردولتی، به نظام حقوقی حاکم بر آن‌ها نیز سرایت کرده است.

 وضعیت فوق چندین پیامد منفی به دنبال دارد: برای مدیران مؤسسات مذکور و دستگاه‌های نظارتی و قضایی، شناسایی قوانین و مقررات حاکم بر آن‌ها در برخی زمینه‌ها که حکم صریحی در مورد شمول یا عدم شمول حکم قانونی مربوط نسبت به آن‌ها ندارند، مشکل زا خواهد بود. همین وضعیت مبهم موجب شده است تمایلی برای ایجاد نهادهایی (با عنوان یا شکل حقوقی مؤسسه عمومی غیردولتی) که تابع ضوابط و محدودیت‌های کمتری باشند یا اینکه در شمول برخی از ضوابط حاکم بر دستگاه‌های دولتی نسبت به آن‌ها ابهام یا تردید وجود داشته باشد، بیشتر شود. با توجه به مراتب فوق، رفع ابهام از ماهیت مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و تعیین دقیق نظام حقوقی حاکم بر آن‌ها، یکی از اقدامات حقوقی لازم در راستای پیشگیری از فساد اداری، مالی در دستگاه‌های دولتی است. با توجه به مطالب گفته‌شده در این نوشتار به خصوص تلقی مؤسسات عمومی غیردولتی به عنوان بخش مستقلی در عرض بخش دولتی و مستقل از بخش خصوصی و با توجه به ابهام در مقررات قانونی حاکم بر این قبیل مؤسسات، امکان سنجی تهیه قانون جامع به ویژه در زمینه امور اداری و مالی می‌تواند موضوع پژوهش‌های آتی در این زمینه باشد. تا زمان انجام بررسی فوق (و احتمالاً تصویب قانون مزبور) به منظور تعیین دقیق نظام حقوقی حاکم بر مؤسسات عمومی غیردولتی، مشخص کردن قلمرو سازمانی مشمولان قوانین و مقرراتی که در بخش عمومی و دولتی به تصویب می‌رسند، قابل پیشنهاد و ضروری است.

کلیدواژه: واحد دولتی، بخش عمومی، فساد اداری، شفافیت.

ارجاع: تنگستانی، محمدقاسم (1399). ابهام در ماهیت حقوقی مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و پیامدهای آن. مجلس و راهبرد، 27(103)، 30-5.